Chính quyền địa phương là một bộ phận quan trọng của bộ máy nhà nước, thực hiện các chức năng quản lý và quyết định những biện pháp thực hiện nhiệm vụ của địa phương theo quy định của pháp luật.

Có thể nói, chính quyền địa phương là một trong những chế định quan trọng được quy định tại Hiến pháp năm 2013 bởi đây là một bộ phận không thể tách rời của bộ máy nhà nước. Theo đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần phải xuất phát từ những quy định của Hiến pháp để đảm bảo tinh thần thượng tôn pháp luật của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. So với các bản Hiến pháp trước đây, quy định của Hiến pháp năm 2013 với nhiều điểm mới về chính quyền địa phương đã đặt cơ sở hiến định cho công tác đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn mới.

1. Đổi mới về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương

Tại khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 xác định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do luật định”. Nhằm thể chế quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã xác định cụ thể vị trí của chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, mô hình chính quyền địa phương được đa dạng hóa, phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội ở các đơn vị hành chính; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, đặc trưng của các đơn vị hành chính này.

Trải qua quá trình triển khai thực hiện và từ thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền đô thị đã tiếp tục đặt ra yêu cầu cần phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Ngày 22/11/2019, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Theo đó, tại khoản 1 Điều 2 Luật này đã sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 như sau: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”; Đồng thời, tại Luật sửa đổi, bổ sung có quy định: “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 14 Điều 2) và “Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 17 Điều 2). Với những quy định nêu trên, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 đã tiếp tục bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý về mô hình chính quyền đô thị trên cơ sở phù hợp với yêu cầu của thực tiễn khách quan trong giai đoạn mới.

Cùng với việc xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý về đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong giai đoạn 2009-2016, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường[1]. Ngày 16/01/2009, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách các huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân. Theo Nghị quyết này, có 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện việc thí điểm nêu trên, trong đó có các đô thị lớn như Hải Phòng, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh... Thời gian thực hiện thí điểm được thực hiện từ năm 2009 và kéo dài trong hơn 6 năm. Kết quả của việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường chính là cơ sở thực tiễn để Đảng, Nhà nước tiếp tục bổ sung và hoàn thiện các chính sách đổi mới chính quyền theo hướng đa dạng hóa về mô hình tổ chức, xây dựng bộ máy chính quyền theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.

          2. Thí điểm mô hình chính quyền đô thị và các cơ chế, chính sách đặc thù

Nhằm tiếp tục bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, Quốc hội khóa XIV tiếp tục ban hành các Nghị quyết liên quan tới việc tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị ở các thành phố lớn. Cụ thể, ngày 27/11/2019, Quốc hội thông qua Nghị quyết số 97/2019/QH14 về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội. Thời gian thực hiện kể từ ngày 01/7/2021 đến khi Quốc hội có quyết định chấm dứt việc thí điểm này.

Đối với thành phố Đà Nẵng, ngày 19/6/2020, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng. Thời gian thí điểm tương tự như thành phố Hà Nội.

Theo  Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh.  Thành phố là một trong những đơn vị đã tham gia thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường trên diện rộng, với số lượng đơn vị hành chính thí điểm nhiều nhất cả nước với 24 quận, huyện và 259 phường. Vì vậy, việc tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh đã có đầy đủ cơ sở pháp lý và đã được thực tiễn kiểm nghiệm.

Không chỉ đẩy mạnh cải cách về tổ chức bộ máy, chính quyền địa phương ngày càng được trao nhiều quyền hạn hơn trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Cụ thể là:

Quốc hội trao cho chính quyền thành phố Hồ Chí Minh nhiều quyền hạn hơn so với quy định của các luật chuyên ngành với 18 nội dung thuộc 5 lĩnh vực như quản lý đất đai, quản lý đầu tư, quản lý tài chính - ngân sách, cơ chế phân cấp ủy quyền và chế độ chính sách cho cán bộ, công chức, viên chức.

Đối với thành phố Đà Nẵng, tăng thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân thành phố trong việc quyết định một số lĩnh vực mà trước đây vốn thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Đối với thành phố Hà Nội, gia tăng thẩm quyền đối với Hội đồng nhân dân thành phố trong việc quyết định một số vấn đề chính sách phát triển của địa phương về quản lý thu, chi ngân sách nhà nước, mức dư nợ vay và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính…

 Ngoài các đô thị lớn được Trung ương áp dụng thí điểm các cơ chế, chính sách đặc thù, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XV, Quốc hội tiếp tục thông qua một số cơ chế, chính sách đặc thù đối với 4 địa phương là Hải Phòng, Nghệ An, Thanh Hóa và Thừa Thiên Huế. Những quy định về cơ chế, chính sách đặc thù được áp dụng cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là những thí điểm bước đầu nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Kết quả thí điểm này sẽ là cơ sở để Trung ương tiếp tục hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các địa phương.

Có thể nói, qua gần 10 năm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, nhiều vấn đề đổi mới trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đã được thực tiễn ghi nhận đạt kết quả tích cực: Chính quyền địa phương được đổi mới theo hướng đa dạng về mô hình tổ chức, phù hợp với tính chất, đặc thù của đơn vị hành chính; Bộ máy chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn từng bước được đổi mới, có sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, rõ ràng; Tổ chức bộ máy chính quyền cấp huyện, cấp xã được sắp xếp tinh gọn hơn nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Chính sách phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh đã mang lại cho chính quyền địa phương nhiều quyền tự chủ và không gian chính sách để phát triển… Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta cũng còn tồn tại những hạn chế, bất cập cần được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện trong giai đoạn tới, như: Về mô hình chính quyền đô thị, mặc dù đã được triển khai ở một số địa phương nhưng mới đang ở giai đoạn bắt đầu và sẽ còn nhiều nhiệm vụ cần phải thực hiện để có thể xây dựng và vận hành được tổ chức bộ máy trong thực tiễn; Về mức độ tự chủ của chính quyền địa phương, không ít nơi vẫn còn thiếu nguồn lực và các điều kiện để tự chủ, do đó, chưa có năng lực tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quá trình quản lý, điều hành các công việc của địa phương mình. Ngoài ra, việc nghiên cứu, xây dựng thể chế ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là vấn đề mới, cần sự nỗ lực và đồng thuận rất lớn giữa Đảng, Nhà nước với Nhân dân.

Từ việc phân tích thực trạng về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua, xin đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Một là, xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn giữa chính quyền địa phương và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong thực tiễn hoạt động, tránh sự chồng chéo trong xác định trách nhiệm cụ thể.

Hiến pháp năm 2013 dành một chương riêng (Chương IX) từ Điều 110 đến Điều 116 quy định về Chính quyền địa phương. Theo đó, xác định Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tuy là hai cơ quan độc lập, có nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một phạm vi lãnh thổ, đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ chung của tổ chức “chính quyền địa phương”. Vì vậy, đây là mối quan hệ chặt chẽ, gắn bó không thể tách rời. Hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa phương là kết quả tổng hợp từ hoạt động của cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động, nội dung này cần được xác định rõ ràng hơn để trong những trường hợp cụ thể có thể làm rõ được trách nhiệm của từng cơ quan. Theo đó, các quy định liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn thì cần xác định rõ nội dung nào thuộc phạm vi quyết định của chính quyền địa phương; nội dung nào thuộc phạm vi quyết định của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Nếu là phạm vi quyết định của chính quyền địa phương thì cơ chế phối hợp, mối liên hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong thực hiện như thế nào? Trên cơ sở đó mới xác định được phạm vi chịu trách nhiệm của từng cơ quan.

Hai là, tiếp tục xác định rõ trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Theo đó, đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân thì phân định trách nhiệm của Thường trực Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Hội đồng nhân dân; đối với Ủy ban nhân dân thì phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Ủy ban nhân dân với cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn nào của tập thể, nhiệm vụ, quyền hạn nào của cá nhân cần tính đến tính chất đặc thù trong hoạt động của từng cơ quan. Quy định giao nhiều nhiệm vụ, quyền hạn đối với tập thể Ủy ban nhân dân như hiện nay đang gặp khó khăn trong công tác chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, do hoạt động của cơ quan hành chính rất cần cơ chế linh hoạt, chủ động, kịp thời. Nếu chấp hành nguyên tắc mọi công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân phải được tập thể thảo luận và quyết định theo đa số thì không đảm bảo được tính kịp thời, không đáp ứng được yêu cầu giải quyết công việc của các cơ quan hành chính. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tính hình thức trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy viên Ủy ban nhân dân.

Mặt khác, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp theo quy định của pháp luật hiện hành cũng chưa rõ ràng, cụ thể nên không phát huy được vai trò cá nhân khi mọi vấn đề trình Hội đồng nhân dân xem xét quyết định đều được quy định như là mối quan hệ giữa cơ quan trình và tập thể Hội đồng nhân dân. Đồng thời, Thường trực Hội đồng nhân dân cũng hoạt động trên cơ sở tập thể, biểu quyết theo đa số trong khi pháp luật hiện hành chưa cụ thể hóa được nhiệm vụ, quyền hạn của cá nhân Chủ tịch Hội đồng nhân dân trong quá trình giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân. Vì vậy, trong thời gian tới, việc xem xét nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế trách nhiệm nên bổ sung theo hướng tăng thêm thẩm quyền cá nhân nhằm nâng cao tính chịu trách nhiệm cũng như tính chủ động trong công tác điều hành, chỉ đạo hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

Ba là, tiếp tục đẩy mạnh phân cấp và tăng cường tính tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa phương, tạo sự chủ động, thích ứng linh hoạt với yêu cầu thực tiễn. Mặc dù vấn đề phân cấp, phân quyền đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), qua thời gian thực hiện đã từng bước được mở rộng nhưng đến nay, việc phân cấp, phân quyền chưa đủ mạnh để tạo điều kiện cho địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình trong phát triển kinh tế - xã hội. Cần xác định rõ vị trí, tính chất của chính quyền quyền địa phương để giao quyền tự chủ cho Hội đồng nhân dân trong quyết định các vấn đề của địa phương, đặc biệt là vấn đề ngân sách, tổ chức bộ máy, biên chế và sử dụng nguồn lực của địa phương, nhất là các địa phương đã thực hiện tự chủ ngân sách. Đồng thời, quy định rõ những nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, nhiệm vụ quyền hạn thuộc cấp nào thì cấp đó chịu trách nhiệm, khắc phục tình trạng can thiệp, chỉ đạo, điều hành không đúng thẩm quyền của cấp trên đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp dưới.

Bốn là, tiếp tục hoàn thiện các thể chế liên quan đến tổ chức và hoạt động của mô hình chính quyền đô thị, đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả.

Một số thành phố trực thuộc Trung ương như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng đã nghiên cứu và tổ chức xây dựng mô hình chính quyền đô thị chỉ có Ủy ban nhân dân, không có Hội đồng nhân dân tại một số đơn vị hành chính trên địa bàn đô thị. Mô hình này đang dần từng bước khắc phục những hạn chế, bất cập trong nhận thức lý luận và thực tiễn hoạt động của mô hình chính quyền rập khuôn, theo đó “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” được kéo dài qua nhiều năm. Tuy nhiên, để mô hình chính quyền đô thị hoạt động thực sự hiệu lực, hiệu quả, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện thể chế theo hướng tăng thêm thẩm quyền cho chính quyền đô thị trong việc tự quyết định những vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động với mục tiêu đảm bảo công tác chỉ đạo, điều hành được kịp thời, thông suốt, linh hoạt vì mục đích phục vụ Nhân dân.

Năm là, tiếp tục hoàn thiện thể chế liên quan đến công tác sắp xếp, kiện toàn đơn vị hành chính.

Thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 về sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã, trong giai đoạn 2019-2021, cả nước đã giảm được 08 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã. Các thôn, tổ dân phố cũng được sắp xếp, sáp nhập đảm bảo các yêu cầu về quy mô số hộ gia đình theo quy định. Tuy nhiên, trong quá trình sắp xếp cũng đã phát sinh nhiều khó khăn, vướng mắc. Đó là cơ chế, chính sách bố trí, sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức dôi dư trong quá trình sắp xếp; việc quản lý, sử dụng các trụ sở của cơ quan, đơn vị đã thực hiện sắp xếp đảm bảo hiệu quả, tránh lãng phí; bổ sung các quy định về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính để làm cơ sở sắp xếp, có tính đến các yếu tố đặc thù, đảm bảo hoạt động của tổ chức bộ máy và đời sống của người dân ổn định sau quá trình sắp xếp.

Trải qua hơn 35 năm đổi mới và phát triển, mô hình chính quyền địa phương ở nước ta đã có nhiều bước cải cách, phát triển trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn. Tuy nhiên, việc “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương” và “đổi mới mạnh mẽ phân cấp, phân quyền” như Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã chỉ ra được xem như một yêu cầu mang tính tất yếu khách quan. Ngoài ra, từ thực tiễn đời sống còn đặt ra vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu mô hình “đơn vị hành chính tương đương” quận, huyện, thị xã, thành phố và “đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt” phù hợp với tình hình, đặc điểm của đất nước và của các địa phương trong thời gian tới.

                                               Phạm Liên – Giảng viên Trường chính trị Tô Hiệu